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政府法律服务升级:律师全面参与政府行政程序

09:40 AM

本文来源:福建天衡联合律师事务所,作者:李开辉、吕盛斌

引言
 
长期以来,律师为政府提供法律服务的方式多以“事后服务”的方式体现,即当政府出现行政纠纷时律师作为代理人身份代理政府应诉的“被动型”法律服务。随着中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,要求党政机关建立健全法律顾问制度,为律师全面参与政府行政决策、行政执法等行政程序提供了新的契机,律师作为政府法律顾问将在法治政府建设的宏观进程和具体的政府法律服务中发挥巨大作用。
 
本文以福州市国有土地上房屋征收补偿法律服务为例,梳理国有土地上房屋征收补偿的相应程序,从法律实操的层面阐释律师应以专业身份参与征收程序、补偿程序,并充分发挥独立的政府智囊团的作用,为政府提供专业、优质而高效的法律服务,同时实现政府依法征收补偿,把控违法风险,依法行政的目标。
 
一、房屋征收补偿基本程序:以“两个决定”为核心
 
城市房屋征收补偿领域的立法历经了从《城市房屋拆迁管理条例》到《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《征补条例》)的过程。《征补条例》一定程度上修正了《拆迁条例》的某些弊端,进一步推进了国有土地上房屋征收补偿的法治化,而这种法治化最重要的体现之一更加注重程序的合法性,更注重从程序上对被征收人的权利进行保护。因此,对政府在办理征收过程中的依法行政提出了更加高的要求。律师在为政府提供房屋征收补偿法律服务时,应更加注重政府房屋征收补偿行为程序上的规范性、合法性审查。
 
在现行法下,征收与补偿是任何类型征收的两个须臾不可分的重点。根据《征补条例》的有征收必有补偿精神,国有土地上房屋征收补偿程序可分为征收决定程序和征收补偿程序,分别以“征收决定”和“补偿决定”两个具体行政行为为核心展开。
 
(一)征收决定程序
政府有权机关须履行项目申报、委托评估、编制方案、征求意见以及风险评估等一系列法定程序之后,方可依法对外作出征收决定并公告。
 
(二)征收补偿程序
征收补偿程序则在已作出征收决定的基础上依据法定程序对被征收人进行补偿,该程序主要有两种推进方式:
1、补偿协议方式。即征收部门与被征收人在签约期限内达成补偿协议,按照补偿协议方式进行安置补偿。
2、补偿决定方式。即在被征收人不接受补偿安置方案,其与征收部门在签约期限内无法达成补偿协议的情况下,由房屋征收部门报请作出补偿决定的市、县人民政府依照《征补条例》的规定作出补偿决定,后依法定程序拆除被征收房屋的一种征收实施方式。尤其在补偿决定方式下,征收部门须履行委托评估机构分户评估、公示评估结果、送达相关材料、审核所有档案材料并报请等一系列复杂法定程序。
 
二、征收决定程序中的律师参与
 
在政府作出征收决定前,律师可提前参与到征收决定程序中,审查政府征收决定程序是否符合《征补条例》的规定,并提供建议以降低违法风险。
 
三、征收补偿程序中的律师参与
 
(一)协商阶段律师参与
1、在补偿方案确定的协商期内,律师可协助征收实施单位与被征收人就征收补偿问题进行协商,并记录协商过程及协商结果。
2、协商过程中,针对实践中存在大量的被征收房屋产权不明或者产权有争议的房屋,律师可以协助征收实施单位审核被征收人提供的遗嘱、裁判文书、买卖合同等法律文书查明房屋权属状况,尽可能避免补偿对象错误导致的纠纷、诉讼。
3、协商不成的,律师可协助征收部门/实施单位开展下一步程序即补偿决定程序。
 
(二)补偿决定阶段律师参与
补偿决定程序主要包括启动程序、评估鉴定程序、报请程序、送达程序四个阶段。根据不同阶段的工作要求,律师参与程度不尽相同。
 
1、启动程序:根据《征补条例》第二十六条规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”,在此阶段律师可提醒征收部门及时启动补偿决定程序,并就征收补偿程序前期合法性进行审查。
 
2、房屋评估程序:关于评估程序,有较为完整的规范依据。在中央层面有《国有土地上房屋征收评估办法》,在福建地区有《福建省国有土地上房屋征收评估鉴定管理办法》(试行)(闽建[2014]4号)。在此阶段律师主要工作在于协助征收部门/实施单位严格按照评估鉴定程序,依法依规开展评估工作。入户评估前告知被征收人入户时间,评估报告出具后及时送达被征收人,被征收人对评估报告有异议而申请复核、鉴定的,依法由评估公司回复或由专家委员会出具鉴定意见。
 
3、送达程序:送达难是司法实践中的普遍难题,在征收补偿领域尤为凸显。在征迁实践中,送达程序贯穿整个征收决定程序和征收补偿程序,尤其在补偿决定程序中,征收人须在多个阶段向被征收人送达评估报告、鉴定意见、协商通知以及补偿决定等文书。因此,在送达程序中,律师应尽可能为征收部门/实施单位破解送达难提供法律意见,如建议被征收人委托第三人领取文书、到被征收人工作单位或家庭住址上门送达、邮寄送达,上述程序无果后方能公告送达,避免陷入程序违法的法律风险。
 
4、报请程序:在此阶段律师主要工作在于协助房屋征收部门对拟作出补偿决定的被征收人相关档案材料进行审核,协助房屋征收部门草拟、审核《报请作出房屋征收补偿决定报告书》。
 
(三)复议、诉讼程序中的律师参与
被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。在此阶段律师可根据作出房屋征收决定的市、县人民政府的需要,代理行政复议或行政诉讼程序。
 
(四)执行程序中的律师参与
被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
在此阶段律师可根据作出房屋征收补偿决定的市、县人民政府的委托,代为向人民法院申请强制执行。
 
四、结语
 
在全面推进依法治国、依法行政的背景下,律师参与甚至全面参与到政府行政决策、行政执法等程序中愈加迫切,律师在提供政府法律服务时应充分发挥政府智囊团的作用,转变法律服务方式,为政府提供专业、优质而高效的法律服务的同时促进政府法律服务模式的升级和更迭。
 
在国有土地上房屋征收补偿法律服务领域,律师不仅应具有深厚的专业功底,谙熟征收补偿法律问题,还需面对因征迁而可能带来的群体性事件等复多样的社会问题。因此,律师在参与房屋征收补偿程序中,应找准自身独立法律“外脑”的角色定位,要坚持独立发表意见,避免成为政府行政命令的装饰者和为替代政府责任主体而存在。