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法律讲堂:风险社会与政府风险管理 ——从泉港碳九泄漏事件说起

06:27 PM

本文来源:福建天衡联合律师事务所,作者:王利平律师

11月25日下午,福建省泉州市人民政府召开新闻发布会,通报泉港碳九泄漏事故调查及处置情况。据发布会对外通报,东港石化公司实际泄漏量为69.1吨,同时调查组认定,泉港化学品泄漏事故系主要企业生产管理责任不落实引发,但也有地方政府部门履职不到位的问题。
 
调查组认定,东港石化公司、天桐1号油轮公司无视有关法律法规规定,没有履行企业安全生产的主体责任,是造成事故发生的主要责任、直接责任单位。目前,公安机关以涉嫌“重大责任事故罪”,对东港石化公司法定代表人黄某仁在内的7人被采取强制措施。
 
经泉州市委研究,已责令临时主持泉港区委工作的区委副书记、区长颜朝晖向泉州市委、市政府作深刻检查,在进一步查清责任后再作处理;给予泉港区委常委陈相成免职处理,建议按法律法规免去其副区长的职务,责令泉港区给予区交通局局长朱辉阳、区安监局临时负责局务工作的主要科员刘建康停职检查处理,待进一步查清责任后再做作处理。同时,对行业监管责任单位及个人也给予相应调查和处理。
 
泉港碳九泄漏事件再次说明,我们已步入一个高风险社会,无论政府还是企业,如果不善于管理风险,不仅给社会大众造成难以估量的损失,而且也会导致自身的财产和声誉的损失,还会给相关责任人员的前程造成重大影响(直至被追究行政责任乃至刑事责任)。“亡羊补牢,未为晚也”,加强政府风险管理刻不容缓。
 
一、风险社会
 
英国著名学者安东尼·吉登斯最早从词源的角度对风险作分析,他说:“在16和17世纪.风险这个概念似乎已经有了,西方探险家们在开始他们的全世界航海时,他们第一次创造了这个概念。”“风险这个词好像通过西班牙或葡萄牙传人英语中的,原意是指航行到未知的水域”时,“遇到危险或者是触礁”。1986年德国著名社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在《风险社会:迈向一种新的现代性》一书中首次系统提出“风险社会”(risk society)这一概念,他认为:“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说:在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明,以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性,从而控制不可控制的事情,通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用。”
 
社会发展面临的风险主要分为自然风险和社会风险。自然风险既有人类社会发展中内生的风险,也有由不可抗力产生的外生风险;社会风险基本都是人类社会发展中的内生风险,即“人造风险”。贝克所指的风险主要系“人造风险”,与科学技术的进步相伴而生。前工业文明时代,人类面临的风险主要是外部性的自然风险,“人造风险”虽然也在一定范围和程度上存在,但影响有限。
 
吉登斯认为:“我们所面对的最令人不安的威胁是那种)人造风险,它们来源于科学与技术的不受限制的推进。在工业化前两百年里,外部风险占主导地位,但在自然和传统终结之后,人造风险渐发展成为主导的风险。”工业文明带来的现代化,依据“人造风险”的不同特点,可以分为两个阶段:其一、“第一现代”阶段(工业现代化阶段)。这一阶段的风险则主要体现为与工业生产相关的安全事故等,这类风险往往可以加以计算、损失可以通过经济赔偿加以弥补、风险后果可以通过提高技术和加强管理予以规避。其二、“第二现代”阶段(“反思性现代化”阶段)。这一阶段的社会风险在本质、表现形式和影响范围上都与“第一现代“阶段存在的风险有了很大不同,具有风险的内生性、风险的难以感知性和难以计算性、风险影响的滞后性、风险影响的普遍性和延展性、风险和危害后果之间因果联系的难以把握性等特征,如“环境污染”。
 
但伴随着“外部风险”逐渐向“人造风险”的转移,以及“人造风险”的普遍扩散,我们就越来越多地生活在了一个“风险社会”里。因此,政府作为公共产品的供给者,对“风险社会”的风险予以管理毫无疑问是其法定职责。
 
二、政府风险管理
 
吉登斯认为:“我们所面临的新风险当中,有许多在没有科学分析工具情况下是无法察觉的。但是,对风险的评估不能简单地交给科学家去做,也不能简单地接受科学家们的研究结果。因为新的风险情形的特征在于科学家们相互之间经常存有分歧,而且,所有形式的风险估算和应对策略,都暗示着对价值观和所中意的生活方式的考虑,它们还与权力和既得利益体系关系密切。” 在这种情况下,政府管理风险显得尤为必要,作为“风险管理者”的政府必须通过相关的协商程序,邀请多方面的专家家,而不只是自然科学方面的专家,还应包括律师在内的法律专家,尤其是通过合规管理,政府才能实现全面管理风险的目的,切实做到预防风险以及降低风险发生后损失,真正由“应急”为主走向“预防”为主风险管理模式。
 
从泉港碳九泄漏事件处理的通报来看,为了公正和专业评估这一次泄漏事故以及这一泄漏量对环境的影响程度,事故调查组和生态环境部华南科学研究所专家团队,根据事发当时的气候条件,还有潮流潮速等情况进行推算和反演,“吸油毡吸油约40吨,其余油污大部分已经挥发,对周边村庄大气环境的影响有限。”自然科学专家团队的参与毫无疑问对事故调查处理起到重要的作用,但是,在事故的处理中,诸多地方涉及法律问题,尤其是涉及政府和企业的合规管理问题,在这些环节上,如果通过律师在内的法律专家的参与,不仅对公正处理事故具有重大作用,而且可以促进企业与政府的风险管理制度的完善,确保“不在同一个地方摔跤”。
 
鉴于泉港区化工产业的特殊性,针对泉港碳九泄漏事件处理,就完善泉港政府风险管理,提出以下建议:
 
(一)以这一事件为契机,强化政府风险管理,从依法管理向合规管理转变,并设立合规部门,聘请以律师为主的专业团队参与合规管理。
(二)以安全生产为切入口,进行风险识别与评价,列出触险要素,并对风险等级予以分类。
(三)拟定合规义务清单(包括实质性合规义务和控制性合规义务),并明确合规义务人及其相应的责任,并按照其承担的合规性责任予以排序。
(四)对已经识别出的风险进行评价确认它的风险敞口,由此分析政府面临具体风险可能性的大小,并予以及时管控。
 
合规管理与日常法律顾问最大的不同,它是对政府或企业的风险实行全方位的管理,而不是局限于某一环节某一部门,并具有相对的独立性和权威性,因此,对于风险高发易发的地区而言,政府和企业的合规管理显得尤为必要和有效,我将另文研究政府合规管理和企业合规管理具体问题。

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